根據(jù)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》,今年我國陸續(xù)啟動全國碳排放權(quán)交易市場。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市已率先開展碳市場的試點工作。規(guī)范全國碳市場交易的《全國碳排放權(quán)交易管理條例》有望在年內(nèi)出臺。在近期發(fā)布的中國碳市場最新研究報告中,聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出,“構(gòu)建成功的全國碳市場仍需要多個政府部門、私營機構(gòu)和民間社會的共同參與”?？梢姸嘀黧w合作治理有助于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》厘定的氣候目標和我國的具體承諾。

減排重任呼喚更多主體參與氣候變化的合作治理

2016年11月正式生效的《巴黎協(xié)定》標志著國際社會應(yīng)對氣候變化這一全球挑戰(zhàn)的最新共識和決心?！栋屠鑵f(xié)定》第一次明確將“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”確定為各締約國履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》義務(wù)的總體目標,指明了各國應(yīng)對氣候變化的努力方向。為實現(xiàn)這一目標,《巴黎協(xié)定》要求各締約國提出各自的國家自主貢獻,即達到溫室氣體排放峰值的時間、減排目標等,并每五年更新一次。同時,聯(lián)合國環(huán)境署、政府間氣候變化專門委員會等國際和政府間組織積極研究實現(xiàn)國際總體目標的路徑,并就當前各國自主貢獻的情況及其與國際總體目標之間的差距進行評估。但是,目前各締約國已經(jīng)提出的國家自主貢獻與國際總體目標之間的差距依然巨大。

氣候變化不只是國家或國際層面的政治問題,也是亟需包括地方政府、企業(yè)、社會組織、個人在內(nèi)的次國家和非國家行為體合作響應(yīng)才能有效解決的社會問題。

《巴黎協(xié)定》對其他主體的減排行動寄予很高期望

國際氣候變化法治進程體現(xiàn)了國際社會對于次國家和非國家行為體的重要性的認識正在逐步加強。與同屬《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系內(nèi)的《京都議定書》相比,《巴黎協(xié)定》并未規(guī)定各締約方通過談判形成強制性減排要求,而是代之以一套程序和機制,在各締約方自主提出不斷更新的、漸進式的減排目標的同時確保各國政策的協(xié)同調(diào)整。這一變化被國際學(xué)界認為標志著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系從“管理”模式向“催化性和便利性”模式轉(zhuǎn)變,是應(yīng)對《京都議定書》遇冷和2009年哥本哈根氣候談判未果等僵局的創(chuàng)新舉措。

與國家層面的國際氣候變化法治模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng),次國家和非國家行為體在國際氣候行動中開始扮演越來越重要的角色?！栋屠鑵f(xié)定》締約方會議通過的《決定》表明次國家和非國家行為體的行動變得更為制度化和規(guī)范化?！稕Q定》提出了“非締約方利害關(guān)系方”的概念,即包括“民間社會、私營部門、金融機構(gòu)、城市和其他次國家級主管部門、地方社區(qū)和土著人”在內(nèi)的次國家和非國家行為體。《決定》歡迎和號召非締約方利害關(guān)系方“大力開展更有氣度的氣候行動”,并倡導(dǎo)各方通過“非國家行為方氣候行動區(qū)門戶網(wǎng)站”(NAZCA網(wǎng)站)公布其承諾和努力。

從實際效果而言,次國家和非國家行為體的氣候行動潛力巨大。截至2017年2月,全球超過2500多個城市、200多個地區(qū)、2100多家公司、47名投資者和238個市民社會組織作出并在NAZCA網(wǎng)站上公布的氣候變化承諾共12500余項。在次國家行為體層面,根據(jù)NAZCA網(wǎng)站資料,如果1800多個城市和86個地區(qū)作出的減排承諾全部兌現(xiàn),則到2030年可以實現(xiàn)減排約15億噸二氧化碳當量。這一數(shù)字相當于目前國家自主貢獻和目標情境之間差距的約十分之一。在非國家行為體層面,許多大型公司參與了氣候變化行動。例如,富時全球股票指數(shù)系列中市值前500大的公司中,有370余家在NAZCA公布了其氣候變化承諾。同時,公司和投資者的氣候變化行動形式多樣,包括直接減排、實施內(nèi)部碳定價、增加電力來源中新能源的比重、增加新能源和低碳技術(shù)投資、發(fā)行綠色債券等,也出現(xiàn)了越來越多有具體截止期限的定量目標。此外,值得注意的是,NAZCA網(wǎng)站公布的12500余項承諾中單獨行動和集體行動(在該網(wǎng)站上被稱為“合作倡議”)的比例大致為2:1。高達三分之一的集體行動表明,次國家和非國家行為體的氣候行動,其影響力還可席卷全行業(yè)、全地區(qū)乃至跨行業(yè)和地區(qū),從而形成行業(yè)、地區(qū)和國際的氣候行動態(tài)勢,也便于各實體在實現(xiàn)承諾的過程中互相學(xué)習(xí)并獲得更多的指導(dǎo)和監(jiān)督。

中國的政府組織及其他主體正在積極采取減排行動

作為負責任的發(fā)展中國家,中國積極參與《巴黎協(xié)定》的談判,并于2016年3月向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了中國到2030年的巨大自主貢獻。2016年公布的《十三五規(guī)劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出“主動控制碳排放,落實減排承諾,……深度參與全球氣候治理”,并進一步提出了為實現(xiàn)中國的減排承諾而需要在2020年完成的減排、節(jié)能和增匯目標。達成乃至超額完成我國的目標和承諾,離不開地方政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和個人等次國家和非國家行為體的參與。

除了在國家政策框架內(nèi)的行動外,中國地方政府、企業(yè)等的自愿氣候行動的能量也不可小覷。截至2017年2月,3個中國大陸城市和93家中國大陸公司提出并在NAZCA網(wǎng)站公布了其氣候變化承諾。這些公司中,約三分之一在減排、碳價格、清潔能源、綠色債券等方面提出了具體的定量目標,約三分之二參與了CDP(全球唯一的環(huán)境影響披露系統(tǒng))的氣候變化調(diào)查,以問卷回復(fù)的形式對其氣候變化工作的開展情況進行年度報告。這些問卷回復(fù)都可在CDP網(wǎng)站上查看,實現(xiàn)了程度相對較高的信息公開和透明度。盡管這些自愿氣候行動還存在著種種不盡如人意的方面,但這些中國公司的先驅(qū)者擁有參與全球氣候治理的熱忱和動力,具備按照規(guī)則和程序辦事、進行信息披露并接受監(jiān)督的法治精神,表明中國公司等次國家和非國家行為體中蘊藏著對《巴黎協(xié)定》目標的實現(xiàn)作出更大貢獻的可能。

合作治理模式中,雖然政府在治理過程中發(fā)揮引導(dǎo)作用,但參與治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地發(fā)表意見、采取合作行動和發(fā)揮作用,這也是增強社會治理民主性的發(fā)展方向和客觀要求。鑒于次國家和非國家行為體的巨大潛力,未來我國可以讓地方政府、公司、社會組織在氣候變化政策的制定和實施過程中更好地參與和發(fā)揮主體地位,推動環(huán)境和氣候政策的民主化。同時,國家可以通過完善立法、改善執(zhí)法、公正司法以及積極運用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政資助、行政獎勵等柔性行政方式,來引導(dǎo)次國家和非國家行為體的行動方向,使次國家和非國家行為體的氣候行動步入法治軌道,對優(yōu)秀的自愿氣候行動予以表彰,鼓勵更多的次國家和非國家行為體參與到自愿氣候行動中來,推動氣候變化治理領(lǐng)域的良法善治。

次國家和非國家行為體參與我國氣候變化問題的合作治理,有助于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標和中國的具體承諾,符合“十三五”的綠色發(fā)展理念和低碳發(fā)展目標,也有助于推動行政管理和社會治理的民主化、精細化與高效化進程,逐步實現(xiàn)開放、協(xié)調(diào)與高效的合作治理。