隨著2017年日益臨近,中國碳交易市場建設(shè)越來越成為全世界矚目的焦點(diǎn)。建設(shè)全國碳市場是中央的重大決策,也是我國行政管理體制機(jī)制方面的重大創(chuàng)新。面對(duì)全國碳市場總體機(jī)制設(shè)計(jì)、前期協(xié)調(diào)建設(shè)工作推進(jìn)的節(jié)點(diǎn),提一些不成熟的建議。
一、平衡處理好行政管理和市場機(jī)制的關(guān)系
碳排放權(quán)交易機(jī)制來自歐美國家,相對(duì)我國傳統(tǒng)管理機(jī)制來說,在原有行政管理的同時(shí)引入市場機(jī)制,即有形的手加無形的手。然而,這兩只手相互關(guān)系又怎樣厘清,邊界在哪里,如何協(xié)同發(fā)揮作用,這是碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)之初應(yīng)充分考慮的。
從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看,政府發(fā)揮的作用主要有以下幾個(gè)方面:
一是設(shè)計(jì)機(jī)制,二是定規(guī)則并帶頭執(zhí)行,三是組織碳管理(報(bào)告核查、配額管理與履約),四是對(duì)市場監(jiān)督管理。
市場應(yīng)有的作用主要有以下幾個(gè)方面:
一是發(fā)現(xiàn)價(jià)格、調(diào)節(jié)供需,二是創(chuàng)造金融產(chǎn)品服務(wù)企業(yè),三是通過交易一定程度鎖定履約成本、降低風(fēng)險(xiǎn),四是發(fā)揮其他協(xié)同效應(yīng)。
要確保有形無形的手協(xié)同發(fā)揮作用,政府應(yīng)盡量避免出現(xiàn)以下情況:
一是政府越俎代庖,取代市場無形手的功能,如營造虛假的供求關(guān)系,甚至直接干預(yù)價(jià)格與交易,直接使市場機(jī)制失效;二是行政管理不透明,朝令夕改,甚至言而無信,傷害市場參與者的積極性;三是行政管理無力甚至不做為,造成違規(guī)成本低,影響市場公信力。
因此,在全國碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)中,應(yīng)將主管部門的職責(zé)定位講清楚,既不能事事都管,影響到市場機(jī)制的作用,也不能監(jiān)管軟弱,造成市場混亂,影響市場公義。
二、平衡處理好碳排放管理和交易的關(guān)系
碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)中容易走入為了交易而交易的誤區(qū),其實(shí)交易與管理的關(guān)系應(yīng)該是目與綱的關(guān)系。
作為“綱”的碳排放管理主要包括以下方面:
一是國家中長期溫室氣體排放總量目標(biāo)控制、二氧化碳排放峰值研判戰(zhàn)略大局,二是碳排放權(quán)交易周期與年度目標(biāo),三是企業(yè)碳排放報(bào)告核查制度建立,四是市場監(jiān)督管理機(jī)制建立及有效監(jiān)管。
作為“目”的交易則是通過市場機(jī)制,推動(dòng)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí)實(shí)現(xiàn)邊際減排成本降低,企業(yè)在不斷降低排放的同時(shí)實(shí)現(xiàn)不同時(shí)期利益的最大化。
為此,在全國碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)中,應(yīng)避免以下情況:
一是頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,缺乏中長期規(guī)劃;二是一年一政策,年年緊箍咒,企業(yè)沒有利益驅(qū)動(dòng),簡單完成任務(wù)了事;三是僅著眼短期或局部市場供需關(guān)系,市場宏觀政策趨勢不明顯,其他投資主體因找不到市場盈利點(diǎn),沒有積極性參與。
因此,我們需要找到碳排放目標(biāo)與交易的平衡點(diǎn),既不能只注重碳排放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),不考慮市場機(jī)制的建立與應(yīng)有作用,造成重管理輕交易的情況,也不能只顧交易量和金融屬性,玩泡沫游戲,倒過頭影響整體機(jī)制健康發(fā)展,甚至形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
三、平衡處理好總量與強(qiáng)度控制的關(guān)系
細(xì)究碳排放權(quán)交易機(jī)制原理,總量控制是整個(gè)“大廈”的基礎(chǔ),沒有總量控制的市場與交易可以說是無源之水、無本之木。
中國對(duì)外承諾2030年達(dá)到二氧化碳排放峰值,同時(shí)據(jù)悉“十三五”國家已有實(shí)施碳總量、強(qiáng)度雙控機(jī)制的計(jì)劃,說明碳總量已經(jīng)列入中央與各地政府碳排放管理議事日程。
在全國碳市場機(jī)制,尤其是配額分配設(shè)計(jì)中,
一是不應(yīng)回避總量控制的要求。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合納入企業(yè)碳排放量、GDP增速、國家約束性指標(biāo),以及新建項(xiàng)目落地的情況,從而推算出國家碳市場中長期控制總量的目標(biāo)。當(dāng)然,這一目標(biāo)仍需銜接企業(yè)自下而上的總量與有償發(fā)放配額、應(yīng)對(duì)市場不確定性的預(yù)留儲(chǔ)備配額量。
二是應(yīng)考慮行業(yè)企業(yè)配額與國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的銜接,即行業(yè)企業(yè)配額分配方法應(yīng)體現(xiàn)國家具體產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,如列入去產(chǎn)能、去庫存行業(yè)總量應(yīng)有一定的政策導(dǎo)向體現(xiàn)。
三是具體企業(yè)也應(yīng)有排放總量限制,不論是按歷史強(qiáng)度法,或者基準(zhǔn)線法分配配額,單個(gè)企業(yè)也應(yīng)有排放“天花板”,主要理由為:一是自上而下總體要求的體現(xiàn);二是政府在審批審核或備案時(shí),對(duì)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施本身就有產(chǎn)能方面的限制,即使考慮經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇因素,也可以以產(chǎn)能為基數(shù)適度擴(kuò)大倍數(shù);三是企業(yè)如果超產(chǎn)能排放,其經(jīng)濟(jì)收益完全有能力且應(yīng)有義務(wù)支付一定量的費(fèi)用,這也符合市場的規(guī)律與碳交易的原理。
四、平衡處理好公平與效率的關(guān)系
建立全國碳交易市場,應(yīng)清楚了解我國目前發(fā)展的實(shí)際情況,比如說行業(yè)間、同一行業(yè)企業(yè)間生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備先進(jìn)程度、生產(chǎn)效率差異較大;地區(qū)間勞動(dòng)力成本差異較大;行業(yè)間、地區(qū)間管理水平差異較大;行業(yè)間減排成本差異較大等等。
要想建立起全國碳交易制度,并在啟動(dòng)初期保證機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)該緊密結(jié)合行業(yè)企業(yè)與地區(qū)發(fā)展實(shí)際,既要按要求做好企業(yè)碳排放管理工作,又不能因參加碳交易大幅度增加企業(yè)的成本,造成企業(yè)抵觸情緒;
既要按統(tǒng)一規(guī)則要求進(jìn)行配額分配及碳排放管理和交易工作,也要考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,企業(yè)先期減排投入等因素;既要通過碳排放管理促進(jìn)既有企業(yè)節(jié)能減排的積極性,也要給予新建項(xiàng)目必要的約束和一定的空間。
五、平衡處理好點(diǎn)與面的關(guān)系
隨著全國碳排放權(quán)交易市場2017年啟動(dòng)日益臨近,對(duì)法律規(guī)章審定、企業(yè)歷史碳排放盤查核查、總量設(shè)定與配額分配方案制定、系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)等工作任務(wù)都提出了具體時(shí)間要求。
面對(duì)上述形勢和要求,建議在相關(guān)研究與工作部署中突出工作重點(diǎn),以點(diǎn)帶面、推動(dòng)全局;機(jī)制設(shè)計(jì)不強(qiáng)求面面俱到、十全十美,從大處著眼,邊干邊完善;行業(yè)選擇方面突出重點(diǎn),對(duì)一些產(chǎn)品多樣、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、監(jiān)測報(bào)告水平低、數(shù)據(jù)收集困難大的行業(yè)或可放一放,成熟一個(gè)納入一個(gè),分期分批納入,逐步擴(kuò)大行業(yè)企業(yè)范圍。
同時(shí),我們也應(yīng)該看到,碳排放權(quán)交易只是政府行政管理、治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制改革諸多事項(xiàng)的一項(xiàng)工作。因此,要與其他項(xiàng)目審批審核、節(jié)能減排、去產(chǎn)能去庫存等政策工作相銜接,以便較好解決違規(guī)建設(shè)企業(yè)納入、企業(yè)行業(yè)劃分、補(bǔ)充機(jī)制設(shè)計(jì)與生態(tài)幫扶關(guān)系等具體問題。
建立國家統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場更是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程,必將遇到各式各樣的問題與困難。希望國家碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)者能在充分吸收借鑒試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),深入研究碳交易理論與中國國情的基礎(chǔ)上,按照習(xí)近平總書記2017年建立全國統(tǒng)一碳市場的要求,提出適合中國實(shí)際的碳排放權(quán)交易制度,盡早建立起全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場。
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