目前，中國節(jié)能減排的推行主要靠行政指令，政府部門以行政指令的形式向地方政府和企業(yè)下達(dá)減排指標(biāo)，依靠指標(biāo)的層層分解來對地方政府和企業(yè)實(shí)施約束。低碳經(jīng)濟(jì)政策首先是由中央政府制定，但具體的執(zhí)行要靠地方政府、企業(yè)和消費(fèi)者的行為選擇。

考慮到低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的效益是個長期性的過程，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式在短期內(nèi)會造成地方經(jīng)濟(jì)增長速度的放緩和影響就業(yè)，甚至帶來新的社會問題，地方政府就要承擔(dān)相應(yīng)的減排壓力，而這些情況會對當(dāng)?shù)毓賳T的升遷和政績造成影響，導(dǎo)致發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的積極性會在一定程度上降低。稅收和就業(yè)壓力會使地方政府出于地方利益考慮，形成“上有政策下有對策”的消極做法，與中央政策常常有偏離甚至背道而馳。

大多數(shù)國有企業(yè)憑借壟斷地位，獲得超額利潤，導(dǎo)致企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)在動力和外部壓力不足，使環(huán)境成本約束作用弱化。有的企業(yè)為追求利潤最大化，甚至擴(kuò)大排放進(jìn)一步污染環(huán)境。上述情況說明，參與經(jīng)濟(jì)活動的主體如政府、企業(yè)和個人生產(chǎn)生活行為缺乏有力的硬性約束，如政策不完善和執(zhí)行不力，相關(guān)法律不健全等，往往會弱化低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的強(qiáng)制性和權(quán)威性，使低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏有力保障，從而妨礙低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

政策制定及實(shí)施受到制約

中國的改革正在不斷深化，而低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又帶來許多新的問題，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制及相關(guān)制度需要一個適應(yīng)過程，在這個過程中必然產(chǎn)生出各種矛盾。例如，政府的政績考核制度促使地方固有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式形成，刺激了地方各級政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的行為，同時也造成“碳鎖定”效應(yīng)的形成。

原有的單純看重GDP增長的經(jīng)濟(jì)模式不能滿足低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，甚至造成了阻礙，需要充分考慮不同地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和不同層級領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，制定更加完善的干部政績考核評價制度，設(shè)置各有側(cè)重和低碳化的考核指標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)、社會和諧進(jìn)步、民生改善、環(huán)境保護(hù)、資源消耗和消化產(chǎn)能過剩等方面進(jìn)行考核。如果不能打破固有的制度模式，地方政府將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前，面臨長期利益與短期利益、整體利益與局部利益的選擇，會一如既往地注重短期和局部利益，必然造成經(jīng)濟(jì)體制仍然以高能耗、高污染和犧牲環(huán)境為代價的原有模式發(fā)展，導(dǎo)致低碳經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略落空。

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在特殊性，地方政府間的合作機(jī)制還有待完善，造成低碳經(jīng)濟(jì)在鄰近區(qū)域的發(fā)展互相制約，帶來不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)受到地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段性等因素影響，這就必然要求在不同區(qū)域制定相關(guān)低碳政策必須考慮存在的特殊性，不能實(shí)施統(tǒng)一的低碳標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)客觀情況，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。

同時低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性利益存在成本與收益的結(jié)構(gòu)性差異，必然會造成不同經(jīng)濟(jì)活動主體在行為上產(chǎn)生差異，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及到兩個或兩個以上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府地方政績時，如果沒有合理的經(jīng)濟(jì)和政策激勵，同時缺乏相應(yīng)的懲戒，則會導(dǎo)致參與的行為主體仍然采取保守的做法，堅(jiān)持發(fā)展傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)，除非有的地方率先把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先選擇，否則大家都不發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，造成低碳經(jīng)濟(jì)政策很難在地方政府間實(shí)現(xiàn)真正的橫向?qū)嵤?/p>

不能有效地解決經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問題

低碳經(jīng)濟(jì)最終能夠改善資源環(huán)境和消費(fèi)方式，帶來較高的社會價值，但是，在發(fā)展完善上需要投入大量的成本，尤其是對發(fā)展中國家而言，資源環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其投入和保護(hù)無法通過市場化來達(dá)成；同時低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)行為主體均具有外部性，會面臨“市場失靈”問題。

一直以來，我國的資源環(huán)境成本基本處于低價或無價狀態(tài)，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，開采企業(yè)缺乏資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意識與壓力，造成環(huán)境的污染和破壞。當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為主體引起成本和收益不等于社會收益和成本時，就存在外部性。碳減排問題的實(shí)質(zhì)是碳排放外部性的內(nèi)部化，需要政府宏觀調(diào)控，積極強(qiáng)化管理職能，制定完善的政策體系，通過調(diào)節(jié)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，鼓勵和推廣低碳技術(shù)應(yīng)用，提高能源效率，逐步減少碳排放，打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長和溫室氣體排放的發(fā)展模式，建立新的正外部性低碳生活環(huán)境和生活方式。然而，這些都尚未做到，還有很大差距。

在低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，能源的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而中國固有的能源模式是以煤炭為主，在傳統(tǒng)的發(fā)展模式中，煤炭可以帶來巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，但是也會造成環(huán)境的負(fù)外部性，因此在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來就變成了不利的條件。低碳能源建立在低碳或無碳能源基礎(chǔ)上，可以給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境和諧帶來正外部性，由于低碳能源發(fā)展還不成熟，造成其基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)不僅需要巨額資金的投入，還需要足夠的發(fā)展時間；一方面能源的稀缺性以及國內(nèi)供需緊張的狀況并未很好地解決，影響企業(yè)發(fā)展的積極性；另一方面有些能源的低價使其在利用過程中由于企業(yè)缺乏節(jié)能降耗的意識而造成浪費(fèi)，使得企業(yè)在技術(shù)改進(jìn)、設(shè)備升級上缺乏應(yīng)有的壓力和動力。

考慮中國能源發(fā)展的實(shí)際，我國傳統(tǒng)的能源結(jié)構(gòu)在較長時間內(nèi)難以徹底改變，需要結(jié)合低碳節(jié)能、減排等技術(shù)，努力提高現(xiàn)有能源體系的整體能效，逐步降低傳統(tǒng)工業(yè)對化石能源的過度依賴，遏制化石能源總能耗的增加。積極調(diào)整低碳能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，減少二氧化碳排放。中國目前在利用國際優(yōu)質(zhì)能源、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)開發(fā)水電、核電時常遭受誤解，影響中國能源未來的國際合作和中國能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

資源要素保護(hù)無法在價格中體現(xiàn)

我國許多引導(dǎo)、強(qiáng)制、激勵政策都沒有收到預(yù)期效果，與我國目前資源要素保護(hù)無法在價格中體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)有關(guān)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各種產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售離不開生產(chǎn)企業(yè)，作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要利益主體，企業(yè)在中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用，對公眾、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)離不開能源基礎(chǔ)，我國長期以來的高能耗、高排放和低效益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促使企業(yè)把更多的注意力放在提高自身經(jīng)濟(jì)效益的問題上，缺乏節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)意識，給社會和環(huán)境帶來了大量的外部成本。

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對依賴高碳發(fā)展模式的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)調(diào)整，必然會造成企業(yè)成本和運(yùn)營風(fēng)險增加，進(jìn)而影響企業(yè)整體利益，這對企業(yè)本身具有負(fù)外部性。從目前的發(fā)展趨勢看，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個兩難的選擇，碳減排會限制能源需求和經(jīng)濟(jì)的增長速度，且前期發(fā)展存在很大的風(fēng)險，無法準(zhǔn)確地評估效益，需要尋找發(fā)展與減排這兩個價值目標(biāo)的平衡點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，合理地選擇發(fā)展路線，認(rèn)真分析未來低碳市場對低碳轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)開發(fā)應(yīng)用的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

另一方面，低碳經(jīng)濟(jì)會給未來市場帶來巨大的發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，良性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的資金成本問題，這對相關(guān)企業(yè)的發(fā)展具有正外部性，但在其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)未發(fā)展完善之前，需要足夠的發(fā)展時間和市場空間，更依賴于國家相關(guān)政策的扶持力度和資金支持，而作為發(fā)展中國家，我國低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的制定還不完善，在執(zhí)行和落實(shí)方面還存在很多的問題，所能提供的支持在力度和效益上都還不夠。