近日,界面新聞采訪了全國碳排放交易體系總體設(shè)計技術(shù)專家組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長張希良。在采訪中,張希良介紹了中國碳市場在設(shè)計之初存在過的討論,以及表達了對碳市場建設(shè)發(fā)展問題的看法,包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、碳配額分配、與電力市場的協(xié)同改革、歐盟碳關(guān)稅、地方碳市場與全國碳市場的協(xié)同發(fā)展等,并分享了全國碳市場未來可能的發(fā)展方向。
張教授指出:
1、《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》預(yù)計今年可以出臺
2、2023年,碳市場預(yù)計會轉(zhuǎn)入混合型的配額分配制度,免費分配和有償分配并舉,并有更多的行業(yè)加入市場交易,譬如水泥和電解鋁等行業(yè)。
4月10日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(下稱《意見》)發(fā)布?!兑庖姟分刑岬揭劳泄操Y源交易平臺,建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場,實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機制。
根據(jù)《意見》的總體要求,要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全,充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用,加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則”,加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。
2011年,國家發(fā)改委同意設(shè)立北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7個碳排放權(quán)交易試點,2016年福建和四川開始建設(shè)地方碳市場。2021年7月16日,全國碳排放交易市場正式上線。我國碳排放交易市場發(fā)展10多年來,仍存在各地交易規(guī)則、排放量計算方法不統(tǒng)一,市場交易活躍度待提升,碳價市場化與電力市場化發(fā)展不協(xié)調(diào),數(shù)據(jù)披露真實性等問題。地方碳市場和全國碳市場的協(xié)同發(fā)展,也是未來全國統(tǒng)一碳排放權(quán)背景下,值得關(guān)注的話題。
“我認(rèn)為中國碳市場還是要走中國特色,因為碳市場從經(jīng)濟學(xué)理論上非常簡單,但真正落地不僅受到市場發(fā)展程度這個大環(huán)境制約,也觸及方方面面的利益,我希望大家能夠了解我國碳市場建設(shè)的挑戰(zhàn)和全面看待碳市場建設(shè)中我國出現(xiàn)的問題。”張希良在采訪中表示。
他指出,《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》預(yù)計今年可以出臺,其中數(shù)據(jù)質(zhì)量也是條例重點關(guān)注的問題。到全國碳市場的第三個履約期,碳市場預(yù)計會轉(zhuǎn)入混合型的配額分配制度,免費分配和有償分配并舉,并有更多的行業(yè)加入市場交易,譬如水泥和電解鋁等行業(yè)。
全國碳排放交易體系總體設(shè)計技術(shù)專家組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長張希良;圖片由受訪者提供
隨著碳市場法律法規(guī)健全、完善,后期數(shù)據(jù)質(zhì)量更有保證
界面新聞:碳交易市場作為一個碳減排專用市場,很大程度上還是依賴于法律監(jiān)管。全國碳市場自去年7月啟動儀式以來,目前遵照的還是《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》目前的進程如何,2022年預(yù)計可以出臺嗎?
張希良:根據(jù)我了解到的信息,現(xiàn)在走到了最后一步,今年出臺應(yīng)該是沒有問題的。
界面新聞:生態(tài)環(huán)境部之前曝光了一批碳排放數(shù)據(jù)失真和造假的案例,《條例》出臺之后,對數(shù)據(jù)造假會有更加嚴(yán)格的懲罰措施嗎?
張希良:數(shù)據(jù)質(zhì)量肯定是條例關(guān)注的的一個重要問題,生態(tài)環(huán)境部公布這個事情對各方觸動是非常大的。根據(jù)我們的研究,碳市場在運行初期都會出現(xiàn)這樣那樣的一些數(shù)據(jù)質(zhì)量問題,但是隨著時間的推移,數(shù)據(jù)質(zhì)量會呈現(xiàn)逐漸好轉(zhuǎn)的趨勢。包括歐盟碳市場、加州碳市場,在前期都會出現(xiàn)一定程度的數(shù)據(jù)問題,我覺得這也是正常的。
界面新聞:那在碳市場現(xiàn)在的運行初期,造假現(xiàn)象具有普遍性嗎?
張希良:我覺得數(shù)據(jù)造假問題不具有普遍性,實際上造假現(xiàn)象和碳市場這樣一個碳減排制度的出現(xiàn)沒有必然的聯(lián)系。在碳市場初期出現(xiàn)一些數(shù)據(jù)問題,很多和企業(yè)能力不足相關(guān),對數(shù)據(jù)報告要求的理解有偏差。我們2019年在氣候變化領(lǐng)域國際頂尖期刊《Nature Climate Change》上發(fā)表了一篇北京試點碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的文章,利用北京市企業(yè)的實際數(shù)據(jù)進行的因果分析究表明,沒有發(fā)現(xiàn)企業(yè)故意造假和企業(yè)和第三方核查機構(gòu)共謀造假的證據(jù)。
據(jù)我了解,生態(tài)環(huán)境部也正在編制新的數(shù)據(jù)報告指南。在這次公布的一些造假情況中,煤炭熱值和含碳量缺省值和實測值的差距的確給企業(yè)提供了一些動機,但是如果把出現(xiàn)的有些企業(yè)的造假行為歸于缺省值高是很不公平的。實際上,就是因為引入了高缺省值,煤電機組的煤炭碳排放參數(shù)的實測率從2018年的30%左右提高到目前的90%以上,大大提高了碳排數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。根治企業(yè)數(shù)據(jù)造假問題,還是要靠企業(yè)提高誠信、加大法律懲罰強度和提高執(zhí)法力度。
碳稅與碳交易市場兩種定價機制各有優(yōu)缺點
界面新聞:目前有研究表明碳稅和碳交易市場相比,碳稅這種碳定價機制在交易成本上會更小一點,中國現(xiàn)在碳稅的應(yīng)用情況是怎樣的?
張希良:實際上我們國家在碳交易市場建立之初,就對這兩種碳定價機制有過很長時間的討論。我認(rèn)為說碳市場交易成本高也是一面之詞,因為這里面也要考慮到管理成本。如果我國碳市場把八大行業(yè)都納入后,整個碳市場也只管理8000多家企業(yè),數(shù)量是有限的,但這8000多家企業(yè)的排放量占到了全國總排放量70%以上。從這個方面看,碳市場完全是一種管理成本低、減排效果高的制度安排。
再來看碳稅。首先稅率的選擇是一個比較大的問題,如果稅率太高,根本通不過,目前國內(nèi)碳市場價格是50元到60元,如果碳稅剛開始就按照這個水平征收,不會被社會接受;但如果稅率太低,也起不到有效的減排的作用。
對于碳稅,它是碳價由政府決定,減排量由市場決定。碳市場正好相反,它的減排量由政府決定,碳價由市場決定,我認(rèn)為這更符合市場化的特點。碳稅的不確定性在于減排量,而碳市場的不確定性在于價格。如果碳排放總量控制的角度看,碳交易市場是一個更可靠的工具。
但這并不代表我們就放棄碳稅了,將來碳市場一些沒有覆蓋的行業(yè),比如交通、建筑還有一些其他的行業(yè),我認(rèn)為也有可應(yīng)用碳稅,未來形成一種混合的碳定價機制。
并且當(dāng)我們的碳市場成熟后,就有了更為合理的碳價,那么在確定碳稅政策時就更加容易了。例如碳稅稅率錨定碳市場的價格,也可以為引入碳稅提供一個好的參考。我認(rèn)為先碳市場后碳稅,是合理的順序。
界面新聞:有研究提出在綠色溢價較高的行業(yè),如建材、交通運輸、化工等可以采取碳稅的碳定價方式,而對于綠色溢價較低的行業(yè)如電力、鋼鐵等,可以采取碳市場的碳定價方式,這是否值得參考?
張希良:我覺得這是是一個理想的想法,但實現(xiàn)起來很困難。因為化工行業(yè)已經(jīng)被納入到碳市場管理中,不可能再把它拿出來。建立碳稅制度從論證到真正實施至少需要五年的時間,很難對我們的碳達峰目標(biāo)起到作用。另外,綠色溢價評估的不確定性較大,不能單憑這樣一個標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些行業(yè)采用碳市場哪些行業(yè)采用碳稅,需要綜合考慮多個因素。
第三履約期考慮引入碳配額拍賣制度,未來和電力市場改革聯(lián)動
界面新聞:現(xiàn)在我們國家碳市場的管理還是基于碳排放強度限制,而不是基于總量控制,您怎么看?
張希良:這是一個誤解。首先我們的碳市場也有總量,國家每一到兩年都會出基準(zhǔn)值,對每個行業(yè)的產(chǎn)量都有預(yù)期,這個預(yù)期產(chǎn)量乘以相應(yīng)的碳排放強度不就是總量了嗎?這是一個靈活的總量,并不是說完全沒有總量。
在碳市場方案設(shè)計的時候,進行過多方案的比較分析和討論,基于總量和基于強度都各有優(yōu)缺點。
比如基于強度在碳減排的運行效率方面有一定的缺陷,但是對產(chǎn)業(yè)的沖擊較小,對企業(yè)成本的影響也較小,好處是可以鼓勵先進企業(yè),得到補貼,同時表現(xiàn)落后的企業(yè)也會有懲罰。而這個所謂的運行效率損失,這是假定在完全市場條件下才會產(chǎn)生的。國內(nèi)一個團隊研究表明,在非完全市場條件下,基于強度的碳市場未必會有效率損失。
其次中國作為發(fā)展中國家,經(jīng)濟還會有一個中高速的發(fā)展,基于總量控制碳排放就會限制產(chǎn)量,影響經(jīng)濟增長速度,我們在國際上承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,基于碳排放強度的方案,與我們現(xiàn)階段的經(jīng)濟增長特征和國家以強度控制為主的碳排放控制制度是一致的。
我們國家現(xiàn)在還沒有一個完全有效的電力市場,如果采用基于總量的碳市場,所有發(fā)電企業(yè)的碳排放量都有下降。對電廠而言,如果要增加電力供應(yīng),就需要購買配額,因為電廠沒有辦法把成本往下傳導(dǎo),只能自己承擔(dān),會對電廠的運營產(chǎn)生比較大沖擊,有些可能要破產(chǎn)。減排責(zé)任完全由電廠而不是和電力用戶共同分擔(dān)也是不公平的。將來中國碳達峰后,隨著電力市場化改革的基本完成,碳市場從基于強度過渡到基于總量就水到渠成了。
現(xiàn)在主管部門也在考慮引入拍賣機制進行配額分配,配額拍賣其實就包含了總量控制。目前我們的配額100%免費發(fā)放,拿出一部分來拍賣,本身就變成了一種混合型的制度。我認(rèn)為第三履約期完全有條件引入拍賣,碳市場由基于強度的市場轉(zhuǎn)入混合型市場。
界面新聞:能否展開講一下拍賣如何進行?
張希良:像歐盟現(xiàn)在的電力行業(yè),100%碳配額都是拍賣。配額拍賣后,發(fā)電企業(yè)成本增加,傳導(dǎo)到了電價上。電價上漲后,用電企業(yè)和個人也有動力來進行碳減排,這樣減排的責(zé)任就合理地通過市場機制進行分?jǐn)偅秒妭?cè)相應(yīng)承擔(dān)一部分的成本。但中國目前沒有一個有效電力市場,因為配額拍賣增加的成本完全由發(fā)電企業(yè)承擔(dān),實行拍賣就很困難。
我們未來引入拍賣的話,配額并不是100%免費,有一部分通過拍賣,一些企業(yè)配額不夠,先從一級市場上去拍賣獲得,有償分配。如果還是不夠,就去二級市場上交易,以及買CCER(國家核證自愿減排量)等。
界面新聞:目前國內(nèi)碳市場覆蓋的是電力行業(yè),今年預(yù)計會新增哪些行業(yè)?
張希良:全國碳市場第一履約期是2019年-2020年,現(xiàn)在正進行到第二履約期,我認(rèn)為第二履約期應(yīng)該還是電力行業(yè),到第三履約期才會有一些新的行業(yè)納入。未來,像水泥、電解鋁、鋼鐵以及石油化工,這些行業(yè)也會加入配額履約和市場交易。目前政府部門也在積極地制定相應(yīng)規(guī)劃。
類似汽車的行駛,第一履約期對于我們碳市場發(fā)展相當(dāng)于起步階段,并不是正常運行,第二履約期相當(dāng)于汽車的緩慢前行,從起步到正常運行中間還是有一個過渡。第三履約期從2023開始,全國碳市場就變成正常運行了。
界面新聞:您覺得我們現(xiàn)在碳市場碳價水平怎么樣?
張希良:我認(rèn)為這個價格水平是合理。碳價和不同國家的減排目標(biāo)是相關(guān)的,碳價反映的是一個國家的邊際減排成本,指的是在某一階段額外減少一噸二氧化碳的排放成本。根據(jù)我們的模型測算,實現(xiàn)“十四五”的減排目標(biāo)碳價大概在50元-60元之間,未來隨著減排力度加強,碳價肯定呈上升趨勢。
界面新聞:按照目前的碳價水平,會不會存在一些企業(yè)交易動機不是特別強烈的情況?
張希良:碳市場價格波動反映的是某一個時間市場供求的關(guān)系。目前大盤價格實際上超出了我的預(yù)期。有的人可能認(rèn)為碳價過低,但有些發(fā)電企業(yè)就會覺得太高了,我認(rèn)為目前的碳價水平對碳減排目標(biāo)而言是有效的。
界面新聞:我們國家進行電力市場化改革,這個進程會持續(xù)多久?
張希良:這兩年市場化的進程還是比較快的。尤其去年煤價上來后,大部分發(fā)電企業(yè)都虧損,出現(xiàn)了不少問題,這之后電價靈活性有顯著提高。將來綠電交易也可以和碳排放權(quán)交易市場融合起來,鼓勵企業(yè)消費可再生能源電力,從而對能源轉(zhuǎn)型起到重要的拉動作用。
過去可再生能源發(fā)展主要是靠供給側(cè)推動,比如給一個標(biāo)桿電價,給一個補貼,但之后就要逐步地通過市場拉動,讓電力消費者愿意購買綠色電力。
歐盟碳關(guān)稅影響國際貿(mào)易,能源安全需重視可再生能源發(fā)展
界面新聞:3月15日歐盟通過了碳關(guān)稅提案,2026年起歐盟將正式全面開征碳關(guān)稅,這對于我國的雙碳發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響?
張希良:這恰好說明了我國建設(shè)碳市場是非常重要的,是應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的一個很重要的手段。
因為如果我們不建設(shè)碳市場,那么未來在和歐盟交涉時缺乏抓手,碳市場為我們增加了談判籌碼。比如說像鋼鐵、有色金屬等這些歐盟比較關(guān)注的一些行業(yè),我們也應(yīng)該加快把它們納入碳市場的進程。
界面新聞:因為俄烏局勢,歐盟碳價在一段時間內(nèi)大幅下跌,碳價的不確定性會不會對整個市場造成什么影響?
張希良:歐盟碳市場交易的絕大部分是期貨交易而不是現(xiàn)貨交易,主要基于預(yù)期。前一段時間歐盟碳價也有過大幅上升期,接近100歐元,因為在那段時間歐盟提出了更加嚴(yán)格碳減排目標(biāo),影響了投資對市場的預(yù)期。但現(xiàn)在打仗后能源安全問題變得很重要,煤炭可能沒有那么快被強制退出,也會影響到碳價預(yù)期。碳市場的價格由市場決定,本身就具有不確定性,波動都是正常表現(xiàn)。
界面新聞:這次的俄烏局勢讓很多人都重新意識到能源安全問題,2060年我國非化石能源要在整個能源消費體系里占到80%,怎么平衡好能源轉(zhuǎn)型和能源安全之間的關(guān)系?
張希良:我們國家能源安全最大的問題就是油氣,石油和天然氣進口比例很高,煤炭相對來說較為豐富,但是再豐富也是有限的,因此我們要發(fā)展可再生能源。并且當(dāng)我們在談?wù)撃茉窗踩臅r候,也應(yīng)該把可再生能源納入進來,因為它們也是本地資源。
可再生能源未來很大一部分是分布式的,是分散安裝的。而煤電廠,一個炸彈就毀掉了,化石能源也未必安全,而分布式的可再生能源更有韌性。
我也同意能源轉(zhuǎn)型是一個漸進的過程,在碳中和之前我們會有一個準(zhǔn)備期,可能到2035年以后才會加快減煤速度。目前國家已經(jīng)定了基調(diào),十四五控制總量,十五五適度減量。
這里面還包含了很多技術(shù)上的不確定性。例如煤炭的清潔利用,現(xiàn)在談到的清潔利用是減少常規(guī)污染物排放,如顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等,基本上沒有考慮二氧化碳,以后必須加上二氧化碳,清潔利用的概念內(nèi)涵就改變了。如果煤電廠安裝了CCUS設(shè)施,也就沒有必要退出了。
地方碳市場發(fā)揮創(chuàng)新試驗作用,鼓勵先試先行
界面新聞:目前國內(nèi)碳市場還是現(xiàn)貨市場,之后預(yù)計什么時候建設(shè)期貨市場,引入金融衍生品?
張希良:到第三履約期一定會有機構(gòu)投資者加入配額交易。關(guān)于期貨等碳市場金融衍生品發(fā)展,從政府部門出臺的文件看,是積極鼓勵的。什么時候引入,還需要認(rèn)真研究。因為全國碳市場還處于啟動運行階段,只有發(fā)電一個行業(yè),當(dāng)務(wù)之急是擴大行業(yè)覆蓋范圍,建立健全碳市場監(jiān)管的法律法規(guī),把碳市場的基礎(chǔ)打牢,然后再發(fā)展金融衍生品市場。
界面新聞:全國碳交易市場建成后,地方碳交易市場可以發(fā)揮怎樣的作用?
張希良:應(yīng)該積極鼓勵地方碳市場發(fā)揮創(chuàng)新作用。例如北京試點碳市場覆蓋了交通、建筑等行業(yè),這些行業(yè)全國碳市場都沒覆蓋。
全國碳市場企業(yè)的納入門檻是1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤,也就是2.6萬噸二氧化碳排放。地方碳市場就可以把這個門檻放低,大的企業(yè)讓國家管,小的讓地方管。上面提到的碳市場金融衍生品發(fā)展,也可以在地方市場上先行先試。
界面新聞:您在參與全國碳市場建設(shè)的過程中有沒有遇到什么挑戰(zhàn)?
張希良:我們團隊從2015年開始就參加了國家碳市場總體方案的設(shè)計。碳市場畢竟是一個新鮮事物,萬事開頭難,開了頭后面就容易了。
我認(rèn)為中國碳市場還是要有中國特色,因為碳市場從經(jīng)濟學(xué)理論上非常簡單,真正建成一個有效的碳市場挑戰(zhàn)巨大,目前除了中國碳市場外,還沒有一個發(fā)展中國家建成了全國碳市場。我希望大家能夠更全面更客觀看待這個新事物發(fā)展。作為一個研究人員,我觀察到有一些評論也有失偏頗,大家還是多提建設(shè)性的建議,有助于全國碳市場建設(shè)行穩(wěn)致遠。
界面新聞:您目前還在學(xué)校教書,有沒有觀察到這兩年學(xué)生對于能源、環(huán)境領(lǐng)域的興致變高了?
張希良:非常高,自從雙碳目標(biāo)提出后,包括企業(yè)、政府部門、研究機構(gòu)、非政府機構(gòu)對雙碳人才需求也很大,這個領(lǐng)域的就業(yè)市場非常好,包括碳金融。
界面新聞:您最近的工作重點和研究方向是什么?
張希良:生態(tài)環(huán)境部目碳給我們安排任務(wù)作重點就是如何擴大碳市場的覆蓋行業(yè)和改進配額分配方法。我們正在開展這方面的研究工作,盡快提出相應(yīng)的方案建議。
作為一個研究人員,我也希望研究新的東西。我們今天談的碳市場是強制性的碳市場,但還有一個自愿性的碳市場。目前的全國碳市場管控8000多家企業(yè),有大量的企業(yè)沒能參與交易。光靠這8000多家企業(yè),雙碳目標(biāo)是無法實現(xiàn)的,自愿碳市場的建立和發(fā)展能夠為更多的企業(yè)和個體提供利用碳交易機制進行減排的機會,為雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)做出各自的貢獻。
來源:界面新聞
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