導語

2023年11月30日下午，在阿聯(lián)酋舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第28屆締約方大會（COP28）于開幕首日通過了損失與損害資金機制運作決議。該決議明確了資金的運作主體、資金獲取資格、基金的供資安排和資金安排的治理形式。決議通過后，大會主席蘇爾坦·賈比爾博士向各締約方表示祝賀，各締約方以長久的掌聲作為回應。

北京綠研公益發(fā)展中心（簡稱：綠研）的參會代表已到達COP28現(xiàn)場，我們將持續(xù)第一時間與大家分享討論與大會成果，敬請關(guān)注。

UNFCCC直播截圖

過去一年，我們見證了日益復雜且嚴峻的氣候挑戰(zhàn)及其影響。首次全球盤點的技術(shù)報告指出，開展適應行動以及應對損失與損害的窗口正在迅速關(guān)閉，全球迫切需要增加適應行動，并在氣候和發(fā)展政策方面采取緊急行動，全面管理氣候風險，以避免、盡量減輕和應對損失與損害。在資金方面，全球也亟需擴大現(xiàn)有資金來源并拓展新的來源，以迅速擴展對適應和損失與損害的資金支持。根據(jù)相關(guān)研究機構(gòu)的分析（圖1），在避免和最小化損失與損害的部分已有部分專項資金，雖然從動員的規(guī)模來看有所不足。在應對損失與損害部分，總體來說資金非常有限，以人道主義救援為主，在文化和遺產(chǎn)損失以及生物多樣性喪失等部分，資金嚴重匱乏。

圖1. 應對損失與損害的資金缺口示意圖 | 消除貧困（Stamp Out Poverty）組織、海因里希·伯爾基金會等

與應對氣候變化的緊迫性和“全球盤點”的呼吁相對應，有關(guān)“損失與損害”的治理進程在這兩年開始提速。去年COP27期間，損失與損害資金取得了突破性進展：各締約方?jīng)Q定建立損失與損害資金安排和一個損失與損害基金，專門為發(fā)展中國家應對氣候變化導致的損失與損害提供資金支持，并設(shè)立過渡委員會來為損失與損害基金的運作安排提供建議，供各締約方在COP28討論并通過。過去幾個月內(nèi)，過渡委員會密集召開了五次會議，圍繞基金的運作主體、出資方、資金獲取資格和資金來源等內(nèi)容進行了討論，并在11月初的第五次會議期間通過了一份建議文本，作為COP28期間締約方繼續(xù)討論的基礎(chǔ)。

COP28開幕前一天，《公約》秘書處網(wǎng)站公布了關(guān)于損失與損害基金運作安排的主席提案（Proposal by the President）。這一決議草案（draft decision），其內(nèi)容與過渡委員會第五次會議中所通過的提案基本一致。隨后，迪拜時間11月30日下午，該提案在大會開幕式期間獲得所有締約方一致通過。COP28大會主席蘇爾坦·賈比爾博士（Dr Sultan Al Jaber）肯定了過渡委員會艱難而卓有成效的工作，并歡迎各方對損失與損害基金供資做出承諾。一項決議在聯(lián)合國氣候談判首日即獲通過尚屬首次，這也意味著確保損失與損害基金盡早得以運作的緊迫性已成各方共識。在接受各締約方的自愿注資（pledges on voluntary basis）后，損失與損害基金預計將于2024年正式運行。

2022年COP27大會期間，各締約方?jīng)Q定建立新的損失與損害資金安排和一個損失與損害基金，為發(fā)展中國家提供和調(diào)動新的、額外的資金來處理氣候變化導致的損失與損害。這一資金機制的建立首次正式回應了發(fā)展中國家，特別是小島嶼發(fā)展中國家三十多年來關(guān)于損失與損害的資金訴求。

為了使損失與損害基金得以正式運作，各締約方設(shè)立了“過渡委員會”（TC），為該基金的運作以及資金安排等提供建議，供COP28大會和CMA5大會審議和通過。該過渡委員會由10名來自發(fā)達國家的代表和14名來自發(fā)展中國家的代表組成。自今年3月過渡委員會召開首次會議以來，該委員會共舉辦了5次會議以及兩次工作坊。

基金的治理

在附件一，決議草案對基金治理層面的目標、范圍、治理結(jié)構(gòu)和安排、運作形式、資金的來源、工具和分配，以及監(jiān)督、評估和環(huán)境社會保障等做出了說明。

在目標方面，決議指出基金將側(cè)重以國家主導（country-led approach）的方法來推進項目和方案，并納入利益相關(guān)方（包括非國家行為主體）來強化國家的應對體系。

在獲取資金形式方面，基金要力爭利用現(xiàn)存的國家和區(qū)域系統(tǒng)和資金機制，并且發(fā)展多種形式，使資金接收方能獲取基金，包括對國家政府的直接預算支持和實施機構(gòu)的合作關(guān)系，其他地方、國家和區(qū)域機構(gòu)或和其他經(jīng)過認證的基金（比如適應基金、全球環(huán)境基金和綠色氣候基金等）建立伙伴關(guān)系，多邊和雙邊機構(gòu)，支持社區(qū)和脆弱群體的小額贈款以及其他合適的快速支付方式等。在資金來源方面，決議要求基金理事會準備長期的籌資戰(zhàn)略和方案。

在金融工具方面，基金會根據(jù)理事會相關(guān)政策，提供基于贈款的和高度優(yōu)惠的貸款；基金可能會利用一系列額外的金融工具，將發(fā)展中國家的債務(wù)可持續(xù)性考慮在內(nèi)，工具包括贈款、高度優(yōu)惠的貸款、擔保、直接預算支持、政策性融資、權(quán)益、保險機制、風險共擔機制等；基金也要能夠協(xié)調(diào)來自不同金融工具的混合融資。

對于資金的分配，決議提出資金的分配需要考慮最不發(fā)達國家和小島嶼國家所分配到資金的最低比重。

在利益相關(guān)方參與部分，決議也提到基金要允許觀察員的有效參與，設(shè)立觀察員注冊的流程；基金也要設(shè)立咨商論壇（consultative forum）。同時，在資金安排的討論下，過渡委員會還建議舉辦年度的高級別對話，參與對話的高級別代表需要包括來自社會組織、原住民和慈善機構(gòu)的代表。

損失與損害基金的

運作安排

資金運作主體與運作模式

決議指出，將在損害與損害基金運作初期設(shè)立為期四年的過渡期。過渡期內(nèi)，締約方大會將邀請世界銀行，將該基金以世界銀行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，F(xiàn)IF）的形式開展運作。如果過渡期結(jié)束時，該基金的運作能夠滿足11個條件，屆時，該基金將由世界銀行主持的一個新的、專門的、獨立的秘書處來繼續(xù)運作，并可能無需繼續(xù)設(shè)定條件；如果世界銀行在COP28大會后六個月內(nèi)沒有確認其意愿，亦或是在過渡期內(nèi)，世界銀行無法滿足相應條件，則基金的理事會將啟動遴選基金秘書處所在東道國的程序。

值得一提的是，上述11個條件中，涵蓋了發(fā)展中國家較為關(guān)切的一些問題，例如條件之一是所有發(fā)展中國家都可以直接獲取基金，包括通過區(qū)域間、國家和地方機構(gòu)，以及社區(qū)小額贈款；允許使用滿足相應條件和標準的除開發(fā)性金融機構(gòu)（MDBs）、國際貨幣基金組織（IMF）和聯(lián)合國機構(gòu)之外的實施主體等。

圖2. 世界銀行托管損失與損害基金相關(guān)安排時間軸｜海因里?！げ疇柣饡?/p>

根據(jù)世界銀行網(wǎng)站介紹，金融中介基金是指通過創(chuàng)新的融資和治理安排以及靈活的設(shè)計，調(diào)動多樣化來源和渠道的資金來以支持國際倡議，使國際社會能夠?qū)θ騼?yōu)先事項作出直接、協(xié)調(diào)一致的反應。世界銀行作為受托人，可以為特定的資金機制提供一套商定好的金融服務(wù)，包括接收、持有和使用資金的方式，以及債券發(fā)行、對沖等資金管理服務(wù)。

資金獲取資格

最終通過的文本指出，特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國家有資格獲得基金的資金支持。至于判定資格的具體標準，則由該基金在COP大會和CMA大會的指導下自主設(shè)定。

今年6月，第二次格拉斯哥對話期間就有與會者認為，損失與損害基金應當對獲取資金的資格進行限制，以確保最具氣候脆弱性的國家和社區(qū)從中受益，而不是將基金面向所有發(fā)展中國家開放。過渡委員會會議期間，部分發(fā)達國家代表進一步認為應當規(guī)定特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家的名單和類別，即最不發(fā)達國家、小島嶼發(fā)展中國家和根據(jù)基金理事會所批準的具體資格所認定的其他特別脆弱國家。發(fā)展中國家代表強烈反對這一主張，認為其違背“共同但有區(qū)別的責任”原則，并強調(diào)所有發(fā)展中國家都應有資格不受歧視和排斥地從損失與損害基金獲取資金來應對損失與損害。

出資方和資金規(guī)模

締約方大會在決議中敦促（urges）發(fā)達國家締約方繼續(xù)提供支持，鼓勵（encourages）其他締約方以自愿為基礎(chǔ)提供、或繼續(xù)提供支持，并邀請（invites）發(fā)達國家締約方繼續(xù)帶頭提供資金，以推動基金的運行。

資金規(guī)模方面，有發(fā)展中國家代表曾提出，到2030年該基金應當能夠每年至少規(guī)劃1000億美元為發(fā)展中國家應對損失與損害提供資金支持，并提出考慮到氣候變化加劇將導致?lián)p失與損害增加，基金的資金規(guī)?？赡苄枰M一步擴大，從而滿足發(fā)展中國家的實際需求。但部分發(fā)達國家代表則不愿對基金規(guī)模進行預設(shè)。最終通過的文本中沒有包含對基金規(guī)模的說明，僅提出締約方和相關(guān)機構(gòu)應當酌情考慮建立并實施額外的供資安排來擴大《公約》《協(xié)定》框架下及框架之外的資金支持，以應對現(xiàn)有資金機制與實際需求之間的差距和挑戰(zhàn)。

資金來源方面，最終通過的文本中提出，該基金可以從多種資金來源獲得資金支持，酌情包括來自公共部門、私營部門和創(chuàng)新性資金來源的贈款和優(yōu)惠貸款，并提出將每四年定期補充一次資金，并維持持續(xù)接受資金投入的靈活性。此前，建議文本草案中一度提出該基金將接受發(fā)達國家的財政投入，但相關(guān)表述在最終通過的文本中并未得到體現(xiàn)。

結(jié)語

首日供資承諾約4.3億美元，但與資金缺口相比仍需要進一步提高注資力度

本次開幕式期間，部分締約方已經(jīng)做出供資承諾或表明出資意愿。阿聯(lián)酋作為本次締約方大會的主席國，率先承諾將為損失與損害基金提供一億美元。歐盟也將為基金提供2.25億歐元（約2.45億美元）的支持，其中包括德國單獨承諾為基金提供1億美元支持。英國承諾提供6000萬英鎊（包括為基金直接提供4000萬英鎊，為包括早期預警系統(tǒng)在內(nèi)的其他資金安排提供2000萬英鎊）。美國氣候變化特使克里也表示，將與國會合作，為損失與損害基金提供1,750萬美元資金支持，并將為太平洋韌性基金（Pacific Resilience Facility）和圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)分別出資450萬美元和250萬美元。日本提出為基金提供1000萬美元。挪威則是表明出資意愿，后續(xù)將宣布出資承諾。

據(jù)綠研在會議現(xiàn)場旁聽統(tǒng)計，開幕式期間，各方對損失與損害基金的供資承諾金額約4.3億美元。這一資金規(guī)模雖然滿足了在世界銀行下設(shè)立基金的啟動“門檻”，但面對氣候危機愈演愈烈，應對損失與損害的資金缺口也將隨之攀升，該基金仍亟需迅速擴大資金規(guī)模。在12月1日-2日召開的領(lǐng)導人峰會上，是否將有更多國家元首及政要對為損失與損害基金動員資金做出積極承諾，值得關(guān)注。

值得一提的是，本次決議草案未明確要求資金規(guī)模，也未提及共同但有區(qū)別的責任。此外，在過渡委員會會議期間，對于選擇世界銀行作為基金的托管機構(gòu)，許多發(fā)展中國家表示顧慮，認為損失與損害基金應當作為獨立實體，以確保其能夠?qū)①Y金提供給最有需要的國家和社區(qū)。還有發(fā)展中國家代表以及部分觀察員機構(gòu)指出，氣候變化導致的損失與損害，例如極端天氣事件的沖擊，往往可能是瞬時突發(fā)的，這要求該基金的運作機制能夠以高靈活性確保迅速響應；而世界銀行的資金申請、審批和獲取流程相對復雜，無法確保支持應對損失與損害的資金能夠及時到位。此外，有發(fā)展中國家指出，世界銀行從托管基金中所抽取的手續(xù)費十分高昂，并且可能隨著時間推移而逐漸增加，或?qū)⒆璧K損失與損害基金真正為氣候脆弱群體提供支持。

總體來說，對發(fā)展中國家而言，這份首日通過的決議是一次艱難的勝利，也是長達三十年來的訴求和呼吁凝結(jié)的成果。部分發(fā)展中國家代表在決議通過后表示，這份決議并不完美，但能夠作為保障該基金獲得資金投入并運作的基礎(chǔ)，確保發(fā)展中國家獲得應對損失與損害的資金支持。

COP28大會期間，關(guān)于氣候資金新的集體量化目標（NCQG）議題的磋商也將涉及損失與損害資金問題。期待各締約方能夠未來兩周內(nèi)關(guān)于資金的磋商中協(xié)商一致，達成強有力的決議案文，綠研也將在迪拜現(xiàn)場持續(xù)觀察。

活動預告

本次COP28大會中，綠研將會舉辦并參與系列活動，歡迎現(xiàn)場的伙伴們前來共同交流。

12月4日

“民間行動貢獻氣候解決方案”午餐會

地點：中國角二區(qū)

時間：12:00 – 13:00 GST

綠研主辦

12月6日

“自然之聲”音樂冷餐會

暨多利益相關(guān)方參與氣候治理進程觀察

地點：中國角二區(qū)

時間：18:00 – 19:15 GST

綠研將參與發(fā)言與非正式交流

12月8日

“一帶一路”綠色低碳案例與實踐邊會

地點：中國角二區(qū)

時間：10:45 – 12:00 GST

綠研協(xié)辦

12月9日

“為韌性融資：彌合適應資金差距”聯(lián)合國邊會

地點：SE Room 8

時間：16:15 – 18:15 GST

綠研與波士頓大學

共同主辦

12月11日

“氣候投融資的機遇：轉(zhuǎn)型、韌性與突破性創(chuàng)新”邊會

地點：Solar+主題館

時間：10:00-12:00 GST

綠研與北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院

共同主辦

封面底圖來源：ArchDaily